По странам и континентам

США	Япония	Израиль	ЮАР
Канада	Южная Корея	Греция	Польша
Великобритания	Норвегия	Португалия	Аргентина
Ирландия	Италия	Португалия-2	Чехия
Германия	Испания	Россия

Развитие миграционной ситуации и законодательства »»

Условия въезда в страну иностранных граждан »»

Виза "независимого работника" »»

Виза "зависимого" или наемного работника »»

Регулирование нелегальной миграции »»

В послевоенной расстановке сил на мировой миграционной сцене Италия, как и другие государства Южной Европы традиционно относилась к странам-донорам, поставляющим рабочую силу на рынки труда более развитых стран Северной и Центральной Европы. В середине 70-х годов миграционная ситуация в Италии резко изменилась: страна начала привлекать иммиграционные потоки в основном из развивающихся государств Северной Африки и некоторых других регионов. Это связано как с позитивными переменами в экономическом развитии внутри страны, так и с международным нефтяным кризисом 1974г., последствием которого было резкое сокращение приема мигрантов такими странами, как Германия, Великобритания, Франция. Страны Магриба, которые являлись традиционным источником иммигрантов для Франции, стали поставлять сезонных рабочих для рыболовного промысла Италии, а мигранты из Азии и Африки находили рабочие места в сфере домашнего обслуживания.

К началу 80-х Италия приобрела статус страны иммиграции, однако большая доля иммигрантов имела итальянское происхождение и не нуждалась в сложной системе культурной и экономической интеграции. Наибольший приток иммигрантов неитальянского происхождения пришелся на 1984-1989гг., когда в Италию въехало 700-800 тыс. человек, из которых около половины не имели разрешения на проживание. Таким образом в 80-х годах Италия проводила политику "открытых дверей" и делила пальму первенства по притоку иностранцев с Германией.

Политические структуры Италии, осуществляющие управление социальными и миграционными процессами, оказались не готовы к изменению миграционной обстановки. Исследование, проведенное в 1989г. показало, что очень небольшое число компетентных структур имеют представление о реальном числе приехавших в страну иммигрантов, в то время как большинство имеет тенденцию сильно преувеличивать их количество. В 1986г. был принят закон Act no. 943 (пересмотрен в 1988 Act по. 81), целью которого была легализация и регулирование иммиграционной ситуации в стране. Задачи ужесточения допуска в страну и снижения иммиграционных потоков не ставились. Страна практически продолжала проводить политику открытых дверей. Принятие этого закона даже увеличило число выдаваемых разрешений на работу. Большое внимание этот закон уделял проблеме интеграции мигрантов. За принятием закона последовало создание двух комитетов. Первый, имеющий консультативные функции (Консультативный Комитет), был создан при Министерстве Труда и Социальной Зашиты и состоял из 6 представителей, выдвинутых наиболее крупными иммигрантскими организациями (впоследствии места для иммигрантов были увеличены до 60), 4 представителей профсоюзов, 3 представителей от ассоциаций работодателей, 4 специалистов от Министерства образования, Иностранных дел, Финансов и Внутренних Дел.

Второй комитет (Комитет Миграции - Migration Flows Committee), наделенный регулирующими функциями, был создан при Министерстве Иностранных Дел и состоял из представителей тех же Министерств и нескольких человек от союзов работников и предпринимателей. Его цель - контроль над нелегальной миграцией и подавление деятельности организаций, способствующих ее росту. В основу его создания была положена гипотеза, о том, что нелегальная миграция тесно связана с черным рынком труда.

Большое значение эти законы и последовавшие за ними нормативные акты имели для развития трудовой миграции. Основной принцип состоял в том, что местным работникам было предоставлено приоритетное право занятости, чтобы оградить их от конкуренции с иностранцами за рабочие места. Иностранные работники также лишились права свободно менять сферы занятости.

К началу 90-х концепция миграционной политики Италии изменилась. Стали проявляться отрицательные черты иммиграции, особенно в крупных городах и южных сельскохозяйственных областях страны. Это развитие теневой экономики, распространение бедности и плохих жизненных условий, отсутствие жилья и бездомные мигранты, криминал, развитие национализма среди местного населения и др. Новая концепция миграции основана на принципе обеспечения достойной жизни иммигрантам, уже находящимся в стране и закрытия границ для притока новых трудовых мигрантов, особенно нелегальных. Таким образом, миграционная политика Италии получила общую основу с другими Европейскими странами. Этот принцип был законодательно оформлен в Законе (Act no. 39) от 28 февраля 1990г., так называемом, Законе Мартелли (по имени заместителя премьер министра, отвечающего за иммиграционную политику). В соответствии с новой целью иммиграционной политики, этот закон был направлен, с одной стороны, на легализацию тех незаконных мигрантов, которые появились в стране за предыдущее десятилетие, и обеспечение прав и социальной защиты всех легальных мигрантов, а с другой стороны, на ужесточение правил допуска в страну. В конце 1990г. Италия подписала Шенгенскую конвенцию, которая была ратифицирована и вступила в силу вместе с Маастрихским соглашением в конце 1993г. Закон Мартелли, в соответствии с Конвенцией, отменил требование об автоматическом предоставлении политического убежища выходцам из, так называемых, "привилегированных зон", определенных Женевской Конвенцией 1951г., а также ввел порядок специального ви-зового регулирования для мигрантов из законодательно определенного числа стран с "высоким риском эмиграции" (Циркуляр Министра Иностранных Дел № 0002 от 18февраля 1991г.). Этот закон также ввел минимальный уровень дохода и наличие постоянной работы в качестве критерия предоставления разрешения на пребывание в Италии. Закон (Act no. 39) впервые ввел понятие регулирования иммиграционного потока. Это выражалось в том, что была принята система приоритетов, основанная не только на экономическом принципе (недостаток работников в определенных отраслях экономики), но и на культурных предпочтениях (люди итальянского происхождения и из стран ЕС). Комитет по Миграции должен определять как много рабочих из стран, не принадлежащих к ЕС, должны быть допущены в страну ежегодно.

Система приоритетов при устройстве на работу выглядит следующим образом:
1. граждане Италии и стран ЕС;
2. безработные иностранцы (из-за пределов ЕС) - резиденты (имеющие разрешение на постоянное проживание);
3. безработные иностранцы (из-за пределов ЕС) - резиденты (имеющие разрешение на временное проживание);
4. не резиденты (не имеющие разрешений на проживание в Италии).

Эти ограничения резко снизили количество выдаваемых разрешений на работу не резидентам. По данным Министерства труда, в 1992г. было выдано только 31629 таких разрешений, почти 70% из которых были даны на предоставление домашних услуг.

На въезд по семейным и гуманитарным соображениям были установлены ежегодные квоты. Существенно был ужесточен порядок приема политических беженцев. Удовлетворяется только около 5% от общего числа подающих заявление на политическое убежище, что соответствует данным большинства европейских стран. После конфликтов и кризиса в Албании (1991 -1992) и бывшей Югославии Италия ввела понятия "убежище по гуманитарным причинам" (asylum for humanitarian reasons). По данным Министерства Внутренних Дел, к 1993г. более 26 тыс. человек из бывшей Югославии стали резидентами Италии по этой категории.

Под кампанию легализации, в соответствии с законом Мартелли, попадали мигранты, которые смогли доказать, что находились в стране до 31 декабря 1990г. Доказательством мог служить штамп в загранпаспорте или свидетельства двух итальянцев или граждан страны выезда мигранта. Мигрантам, подавшим заявление на легализацию, выдавался временный сертификат, дающий право на легальную занятость.

В целом закон Мартелли, который принимался под лозунгом "сузить границы, но расширить права мигрантов", не достиг своих основных целей, поскольку как ограничение допуска в страну, так и возможность легализации и улучшение условий мигрантов, уже находящихся в стране, имело сильный побочный эффект, выражающийся в росте нелегальной миграции.

Помимо чисто иммиграционного законодательства в начале 90-х было изменены и правила предоставления итальянского гражданства. Закон О национальности (Nationality Law - Act no. 91 от 5 февраля 1992г.). Если по предыдущему закону для получения итальянского гражданства нужно было прожить в стране 5 лет, то по новым правилам этот срок приведен в соответствие с другими странами ЕС и дифференцирован для мигрантов, имеющих итальянское происхождение (3 года), из " стран ЕС (4 года) и из стран вне ЕС (10 лет). Пока в Италии не наблюдается большого числа случаев натурализации (в 1992г. - 4408, 3869 из которых - результат брака), что типично для стран, находящихся на начальных стадиях иммиграционного цикла, то есть относительно недавно ставших странами иммиграции.

Вступление Италии в Шенгенское пространство заставило страну еще раз пересмотреть свое миграционное законодательство с учетом единых европейских стандартов. Министерство иностранных дел, в компетенции которого находятся вопросы въезда в страну иностранных граждан, 17.9.1997 выпустило Циркуляр № 8 "Регулирование выдачи виз и въезда иностранцев на территорию Италии и Щенгенского пространства", который вступил в силу 26.10.1997. Меры, предписывающиеся этим документом, обязательны как для администрации внутри страны, полиции и пограничных властей, так и для дипломатических представительств и консульств Италии за рубежом. Циркуляр обеспечил законодательную базу регулирования иммиграции дополнительно к уже существующей. В марте 1998 г. был принят новый закон об иностранцах (Act no. 40).

На верх страницы

В соответствии со статьей 5 Шенгенской конвенции, въезд в Италию из стран, не принадлежащих к Шенгенской группе, разрешен для следующих групп иностранцев:
• прибывающих на внешнюю границу страны;
• обладающих подлинным паспортом или другим эквивалентным документом, признаваемым итальянским правительством действительным для пересечения границы (такой документ должен позволять его владельцу в любое время свободно возвратиться в страну, его издавшую). В исключительных случаях (беженцы и др.) итальянским консульством иностранцу может быть выдан "pass", действительный только для въезда и Италию;
• обладающих документами, подтверждающими цель и условия визита и наличие финансовых средств достаточных для обеспечение своего пребывания в стране с данной целью и возвращения в страну выезда или транзита в третью страну (кроме резидентов Шенгенских стран);
• обладающих действительной въездной или транзитной визой (для стран, поддерживающих визовый режим с Италией) (резиденты Шенгенских стран, въезжающие менее, чем на 3 месяца, освобождаются от визовых требований. Для Италии это исключение не действует, если иностранец въезжает с целью "занятости в качестве подчиненного" ("employment as a dependent"), "самозанятости" ("self-employment"), обучения ("apprenticeship");
• не включенных в список лиц, которым запрещен въезд;
• не рассматривающихся в качестве угрозы общественному порядку, национальной безопасности или международным отношениям соответствующими органами страны или других стран Шенгена (к тому же в прямой компетенции консульских миссий находится вопрос обеспечения отсутствия риска нелегальной миграции).

При нарушении какого-либо из вышеприведенных положений, а также в случае неудовлетворительной мотивировки пребывания в стране, пограничные власти могут отказать иностранцу во въезде, даже в случае, если он обладает действительной въездной или транзитной визой.

Любой гражданин Шенгенских стран или иностранец, въезжающий в Италию из Шенгенского пространства, может пересекать внутренние итальянские границы пространства без каких бы то ни было проверок. Граждане 18 стран Европейской экономической зоны, так называемые, "неиностранцы" ("non-aliens"), въезжающие на территорию Италии извне Шенгенского пространства, обязаны только предъявить документ, свидетельствующий об их гражданстве. Иностранцы (то есть граждане других стран, не входящих в Европейскую экономическую зону), въезжающие извне Шенгенского пространства, проходят через все предусмотренные законом пограничные процедуры. В ходе последних пограничные власти могут обращаться к Шенгенской Информационной Системе (Schengen Information System - SIS).

Регулирование допуска в страну и занятости иностранных работников. В соответствии с действующим законодательством страны, визы выдаются на основе критерия сохранения хороших отношений и активного взаимодействия с другими странами, а также защиты национальной безопасности и общественного порядка.

По разрешенным срокам пребывания визы делятся на несколько категорий:
1. аэропорт-транзит - без выхода на территорию (тип А) и транзит - до 5 дней (тип В)
2. очень краткосрочный визит (тип В) - до 30 дней
3. краткосрочные (тип В) - до 90 дней
4. долгосрочные (тип D) - более 90 дней

Из 20 основных разновидностей виз 2 типа дают право въезда в страну с целью работы: 1) виза для "самозанятости" или для "независимых работников" (самостоятельная работа неподчиненного характера) и 2) виза для "зависимых работников" или для работы по найму.

На верх страницы

Этот тип визы разрешает въезд на короткий срок (до 90 дней), на более длительный фиксированный срок (максимум 365 дней) или долгосрочный визит с открытым сроком (условно обозначается "99 дней") для иностранных граждан, которые намерены осуществлять профессиональную деятельность (включая артистическую) на независимой основе. Этот тип визы также может быть выдан лицам, сопровождающим иностранного гражданина с рабочими целями (секретари, помощники и т.п.).

N.B.: Работа в компании, действующей на территории Италии (итальянской, совместной, иностранной, транснациональной), оплачивающаяся фирмой, находящейся за рубежом, не может квалифицироваться a priori как "самозанятость", даже в случае лиц, работающих по международным тендерным контрактам. Также лица, представляющие управленческий и другой основной персонал не могут быть квалифицированы как "независимые работники", если они попадают в категорию работников, перемещающихся внутри корпорации ("intracorporate transferees"), что определено в Приложении к Договору GATS-WTO по передвижению работников, закрепленному в Законе (Act no. 747/94). В отношении таких особых случаев должны применяться процедуры, относящиеся к занятости "зависимых" (dependent) или наемных работников, находящиеся в компетенции органов трудовой политики (Labour Policy Service), но к ним не применяется принцип, в соответствии с которым иностранный работник может приниматься только если доказана невозможность найма мастных кадров.

Визы для "независимых работников" выдаются только если:
1. иностранный гражданин, собирающийся осуществлять на территории Италии деятельность, которую он декларирует как "независимую", от имени компании, действующей в Италии, предоставляет официальный "протокол об ответственности" (statement of responsibility) предварительно направленный юристом компании в Трудовой Департамент Провинции (бывший Департамент Трудовой Инспекции), подтверждающий, что отношения работник-работодатель не будут установлены между компанией и этим иностранным гражданином;
2. иностранный гражданин, собирающийся осуществлять на территории Италии деятельность, которую он декларирует как "свободную профессию", или образовать свое собственное промышленное, торговое или ремесленное предприятие, предоставляет соответствующий документ, подтверждающий исполнение всех требований, предписанных итальянским законодательством для этих видов деятельности (например, регистрацию в профессиональных регистрах, наличие лицензии, регистрация в Торговой Палате и т.п.);
3. в случае работы в компании, иностранный гражданин предоставляет соответствующий документ, подтверждающий его должность как Председателя, члена Совета Директоров, Аудитора или Исполнительного Директора.

При предоставлении визы "независимого работника" Консульство информирует Трудовой Департамент Провинции, который оставляет за собой право проводить необходимые проверки действительной природы активности, проводимой иностранным гражданином.

В случае визы на "независимую артистическую деятельность" требуются следующие документы:
• копия контракта с подлинной подписью менеджера или другого компетентного лица и (по усмотрению консульства) официальный "протокол об ответственности" (statement of responsibility) предварительно направленный в специальный Офис по занятости работников индустрии развлечений, подтверждающий отсутствие отношений работник-работодатель;
• соответствующий профессиональный сертификат, выданный компетентными органами страны выезда.

Для того, чтобы выполнить в Италии все предварительные процедуры, требуемые для получения визы "независимого работника" (учреждение фирмы, заключение контракта и т.п.), иностранный гражданин может получить краткосрочную бизнес-визу (Business Visa).Этот тип визы разрешает въезд на короткий срок (до 90 дней), на более длительный фиксированный срок (максимум 365 дней) или долгосрочный визит с открытым сроком (условно обозначается "99 дней") для иностранных граждан, которые намерены работать в сфере оплачиваемой занятости, включая артистическую, сезонную, случайную (отели, сельхозработы).

Члены семьи, сопровождающие иностранного гражданина, имеющего визу независимого работника, получают либо визу для близких членов семьи (Close Family Joining Visa), либо другой тип "семейной" визы (Family Reasons Visa).

На верх страницы

Консульство выдает этот тип визы, если к заявлению прилагается разрешение на работу в Италии (authorisation to work in Italy), предоставленное работодателю Департаментом труда Провинции (Local Labour Office) и одобренное/подтвержденное в полиции (статья 8 Закона 943 от 30.12.1986). Для предоставления домашних услуг иностранный гражданин должен также предоставить медицинский сертификат, подтверждающий отсутствие инфекционных заболеваний, изданный компетентными органами страны выезда или консульским медработником (Циркуляр Министерства Труда № 145/95).

Таким образом, прежде чем подавать заявление на эту визу, работодатель (организация или физическое лицо) должен запросить у Департамента труда соответствующее разрешение на работу для конкретного иностранного гражданина и на определенный период. Затем работодатель должен запросить компетентные полицейские органы заверить документ, приложив к нем свое подтверждение, разрешающее работу данному иностранному гражданину. Затем работодатель посылает оригинальный экземпляр этого документа иностранному работнику, который предоставляет ее в консульство.

На работодателя возложена ответственность за предоставление иностранному работнику равных социальных гарантий с местными работниками.

Особые правила существуют для работников компаний, действующих на территории Италии, но оплачивающихся фирмой, находящейся за рубежом. Члены семьи наемного ("зависимого") работника получают такие же визы, как и в случае самозанятости.

Разрешение на работу не требуется в следующих случаях:
1. для временных работников, вызванных для предоставления домашних услуг членам иностранных дипломатических и консульских миссий, в отношении которых установлен особый прядок получения виз и ответственности работодателя за страхование работника и его возвращение на родину после окончания срока работы;
2. для работников, набираемых иностранными компаниями, которые имеют контракты с владельцами судов, для работы на итальянских круизных судах. Для этих работников виза запрашивается самими компаниями.

Иностранный гражданин не может получить визу, разрешающую работу в Италии, если он находился в стране нелегально во время оформления разрешения на работу.

Закон (Act no 40) от 6 марта 1998 г. (введен в действие в 1999г.) ввел порядок, в соответствие с которым отказ в выдаче въездной визы должен сопровождаться письменным уведомлением о причинах отказа с переводом на язык, понятный соискателю.

Все иностранные граждане, легально въехавшие в страну, независимо от того, получали они визу или пользоватись безвизовым въездом, обязаны в течение 8-и рабочих дней заявить о своем пребывании в полицию соответствующей провинции и получить разрешение на проживание (residence permit), которое является единственным документом, обеспечивающим законное пребывание иностранцев на территории Италии. Причины и продолжительность пребывания, указанные в разрешении на проживание, должны совпадать с характеристиками полученной визы (кроме случаев получения визы с условным (конвенциональным) сроком пребывания "99 дней" - в этом случае выдается разрешение на долгосрочное пребывание).

На верх страницы

Численность нелегальных мигрантов оценивается в Италии от 200 до 300 тыс. чел.

Закон № 40 "Контроль иммиграции и регулирование статуса мигрантов", введенный в действие в 1999г. и заменивший законодательство 1990г., был направлен, в частности на принятие мер против нелегальной миграции и криминальной эксплуатации мигрантов, соответствующих требованиям Шенгенского Договора. Этот закон привел итальянскую систему пограничного контроля в соответствие с условиями Договора. Этим законом была введена система депортации и немедленного сопровождения с эскортом на границу в случаях нелегального въезда или пребывания в стране, а также в случае нарушения мигрантами общественного порядка. Иностранцы, для которых издан приказ о депортации должны быть посланы в специальные центры, где они могут содержаться от 20 до 30 дней. Этим законом также были усилены санкции для организаторов незаконного въезда в страну, а также организованным группировкам и лицам скрывающим нелегальных мигрантов. Выделена статья, усиливающая наказание за нелегальный ввоз женщин с целью организации проституции.

Таким образом, новый закон усилил контроль на внешних границах Шенгенского пространства, что требовали от Италии ее партнеры по Договору. Вопросы же внутреннего контроля над нелегальной занятостью, что является очень актуальным для страны, практически не были проработаны.

Еще один аспект борьбы с нелегальной миграцией, активно применяющийся в Италии, - кампании по легализации. На протяжении своей недолгой иммиграционной истории Италия провела 3 миграционные амнистии. Первая амнистия, проведенная в 1986г., давало право на легализацию незаконно занятым иностранцам при условии, что их работодатель согласен легализовать их занятость. Принимались также и заявления от ищущих работу. Было легализовано 120 тыс. мигрантов.

Вторая легализация, проведенная в 1990г., выдвигала менее жесткие требования. Мигранты имели право на получение легального статуса, если они проживали в стране до 1989г. Было легализовано 220 тыс. чел., из которых 21 тыс. наемных рабочих, 18 тыс. самозанятых и 180 тыс. ищущих работу.

Третья амнистия была проведена в 1996г. Она имела довольно строгие требования, направленные на то. чтобы не только способствовать легализации пребывания мигранта в стране, но и выхода мигрантов из сферы теневой занятости на формальный рынок труда. Мигранты должны были не только доказать свое пребывание в стране, но и свою занятость в течение последних 6 месяцев, иметь действительную работу либо предложение от работодателя. для сбора документов, необходимых для комиссии по легализации, мигранты должны были обращаться в Социальную службу. Процедура была платной и стоила 2-3 средних зарплаты мигранта, что по правилам должно было оплачиваться работодателем, но на деле приходилось выплачивать самим мигрантам. Несмотря на жесткие условия 256 тыс. нелегальных мигрантов были легализованы в последнюю кампанию.

На верх страницы